Reestructuración hospitalaria bajo presión. ¿Quién tiene razón en esta disputa? Análisis legal
- El Consejo de Diálogo Social pide prohibir la aplicación de la ley de reestructuración a los hospitales públicos, argumentando que protege a los empleados y garantiza la estabilidad del sistema.
- Los tribunales en Polonia interpretan la capacidad de reestructuración de las SPZOZ de manera diferente: en Płońsk se consideró admisible, en Lesko, se excluyó.
- Los expertos piden una resolución legal del conflicto: en lugar de prohibir la reestructuración de las SPZOZ, se deberían adaptar los procedimientos a sus especificidades para proteger a los empleados, contratistas y pacientes.
Cabe recordar que el sector social del Consejo de Diálogo Social (RDS) ha adoptado una postura para proteger a los empleados y contratistas de los intentos de reestructuración de los centros de salud públicos independientes (SPZOZ). Según sindicatos y empleadores, «esto supone una grave amenaza para la estabilidad del sistema sanitario». El RDS ha instado al Consejo de Ministros a tomar medidas para prevenir el abuso de la legislación sobre reestructuración contra los SPZOZ, y al Ministerio de Sanidad a dialogar con los interlocutores sociales y concienciar sobre la inadmisibilidad de estas prácticas.
Sin embargo, existe una disputa en curso dentro de la comunidad sobre si tal solución es legalmente permisible. Como resulta, la jurisprudencia en este caso no es necesariamente uniforme. El 3 de febrero de 2025 , el Tribunal de Distrito de Płock dictaminó que el centro de Płońsk tiene la capacidad de reestructurarse debido a la falta de una exención de la Ley de Reestructuración. Uno de los hospitales que decidió seguir este camino fue el hospital de Lesko. El 10 de enero, el centro presentó una moción para aprobar un acuerdo parcial en los procedimientos de aprobación del acuerdo. El 25 de septiembre, el Tribunal de Distrito de Rzeszów compartió la opinión de algunos de los acreedores del centro de que Lesko carece de la capacidad de reestructurarse.
La redacción del diario Rynek Zdrowia pidió a dos abogados un análisis jurídico de este asunto.
Katarzyna Czyżewska, bufete de abogados Czyżewscy
La precaria situación financiera de los hospitales públicos en Polonia es ampliamente conocida, por lo que no sorprende que algunas entidades de salud pública, con un alto nivel de endeudamiento, busquen activamente maneras de reducirlo. Según informes de prensa, una de las soluciones que han probado recientemente los centros de salud pública es la reestructuración conforme a las disposiciones de la Ley de Reestructuración del 15 de mayo de 2015.
Sin embargo, surge la pregunta de si la reestructuración (tal como se define en la Ley de Reestructuración) es siquiera admisible para una categoría específica de entidades, como los centros de salud públicos independientes. Esta cuestión plantea serias dudas, sobre todo porque la Ley de Reestructuración no ofrece una respuesta clara y sencilla. Según el artículo 4 de la Ley de Reestructuración, ciertas categorías de entidades tienen la capacidad de reestructurarse:
- empresarios en el sentido de la Ley de 23 de abril de 1964 - Código Civil;
- sociedades de responsabilidad limitada, sociedades anónimas simples y sociedades anónimas que no realicen actividades comerciales;
- los socios de sociedades mercantiles que responden de las obligaciones de la sociedad sin limitación alguna con todo su patrimonio;
- socios de una sociedad.
No cabe duda de que los hospitales públicos no pertenecen a ninguna de las categorías de entidades mencionadas; en particular, no son empresarios. La Ley de la Actividad Médica distingue (en su artículo 4) varias categorías de entidades médicas, incluyendo, por separado, a los empresarios en el sentido de las disposiciones de la Ley de Emprendedores y a los centros de salud públicos independientes. Si bien la Ley de la Actividad Médica se refiere a la definición de empresario de una ley distinta (la Ley de Emprendedores) que la Ley de Reestructuración (que se remite al Código Civil), las definiciones de empresario en estas dos leyes son prácticamente idénticas. Además, el artículo 2, punto 4), de la Ley de la Actividad Médica define el concepto de "entidad médica que no es empresario", especificando que se trata de una entidad médica enumerada en el artículo 4, párrafo 1, puntos 2), 3) y 7) de dicha Ley; sin embargo, el artículo 4, párrafo 1, punto 2), de la Ley de la Actividad Médica menciona específicamente a los centros de salud públicos independientes.
Por lo tanto, con base en las disposiciones de la Ley de la Actividad Médica, debe asumirse que un centro de salud público independiente no es un empresario; esta conclusión también se confirma por la jurisprudencia (por ejemplo, como declaró el Tribunal Supremo en su sentencia de 14 de septiembre de 2016, II UK 345/15). Por lo tanto, las SPZOZ no están incluidas en la lista de entidades sujetas a las disposiciones de la Ley de Reestructuración, enumeradas en el artículo 4, apartado 1, de dicha Ley.
Sin embargo, los centros de salud públicos independientes tampoco figuran en el artículo 4, sección 2, de la Ley de Reestructuración, es decir, en la lista de entidades a las que no se aplica la Ley de Reestructuración. Esta lista incluye, entre otros, el Tesoro Público, las administraciones locales, los bancos nacionales, las sucursales de bancos extranjeros, las cooperativas de ahorro y crédito, las casas de bolsa y diversas otras instituciones financieras.
Por lo tanto, dado que las SPZOZ no están expresamente cubiertas por la Ley de Reestructuración ni están expresamente excluidas del ámbito de aplicación de las disposiciones de reestructuración, ¿tienen capacidad para reestructurarse? ¿Pueden estas entidades reestructurarse con base en las disposiciones de la Ley de Reestructuración? En mi opinión, la admisibilidad de los procedimientos de reestructuración contra un centro de salud público independiente es muy cuestionable debido a la finalidad de dichos procedimientos. Según el artículo 3 de la Ley de Reestructuración, el propósito de los procedimientos de reestructuración es evitar la declaración de quiebra del deudor, permitiéndole reestructurarse mediante un convenio con los acreedores y, en el caso de los procedimientos de remediación, también mediante la aplicación de medidas correctivas, al tiempo que se garantizan los derechos legítimos de los acreedores. Sin embargo, no es posible declarar la quiebra de un deudor que sea una SPZOZ y, por lo tanto, los procedimientos de reestructuración contra dicha entidad serían inútiles, ya que no servirían para evitar la declaración de quiebra de una entidad que no puede ser objeto de quiebra. Esto se desprende del artículo 6 de la Ley de 28 de febrero de 2003 – Ley Concursal, según el cual la quiebra no puede declararse:
- Tesoro del Estado;
- unidades de gobierno local;
- establecimientos de salud públicos independientes;
- las instituciones y personas jurídicas creadas por la ley, a menos que ésta disponga otra cosa, y establecidas en cumplimiento de una obligación impuesta por la ley;
- personas físicas que exploten una explotación agrícola y no ejerzan ninguna otra actividad empresarial o profesional;
- universidades;
- fondos de inversión.
A la luz de la prensa, el Tribunal de Distrito de Rzeszów llegó recientemente a conclusiones similares a las descritas anteriormente, negándose a aprobar un acuerdo alcanzado en uno de los hospitales endeudados. Esto no significa que otras entidades sanitarias públicas no emprendan intentos de reestructuración similares, pero esta sentencia judicial envía un mensaje contundente de que este enfoque es inaceptable en el caso de las SPZOZ.
Además, el 10 de septiembre de este año, las Partes Contratantes y Empleadoras del Consejo de Diálogo Social adoptaron la resolución n.º 140 sobre la protección de los empleados y contratistas públicos contra los intentos de reestructuración de los centros de salud públicos independientes con arreglo a las disposiciones de la Ley de Reestructuración. El Consejo expresó su preocupación por los intentos de iniciar procedimientos de reestructuración contra los centros de salud públicos independientes, dado que dichos procedimientos implican una condonación parcial de la deuda de la entidad en reestructuración. Mientras tanto, como señaló el Consejo de Diálogo Social, «las Zonas de Protección Social (ZPS) disfrutan de condiciones especialmente favorables para la contratación de bienes y servicios, debido a su condición de contribuyentes plenamente solventes».
Por lo tanto, el Consejo de Diálogo Social propone que los centros de salud públicos independientes se incluyan explícitamente en la lista de entidades a las que no se aplican las disposiciones de la Ley de Reestructuración, es decir, en el artículo 4, apartado 2, de dicha Ley. Esta propuesta es válida, ya que resolverá claramente el problema de la falta de capacidad de reestructuración de las SPZOZ, que, si bien actualmente se basa en la interpretación de otras disposiciones legales, aún plantea dudas en la práctica.
Dariusz Szmytt - MBA en atención sanitaria SGH-WUM EMBA; Krzysztof Wanecki - abogado, asesor de reestructuración
Hemos leído con gran interés el documento de posición del Consejo de Diálogo Social, de fecha 11 de septiembre de 2025, en el que sindicatos y organizaciones empresariales instan al Consejo de Ministros a contrarrestar los intentos de reestructuración de los centros de salud públicos independientes (SPZOZ). Los autores de la resolución argumentan que permitir tal práctica amenaza la estabilidad del sistema de salud, los derechos de los empleados y contratistas, y el carácter público de estas instituciones.
Si bien comprendemos la sensibilidad de estas preocupaciones, la postura del RDS se basa en una interpretación simplificada e incompleta de la ley. Además, adoptar la solución propuesta podría, en la práctica, agravar la crisis financiera de los hospitales polacos, en lugar de prevenirla.
Los autores de la resolución señalan que las SPZOZ no son empresarios y, por lo tanto, no pueden beneficiarse de la ley de reestructuración. Sin embargo, de conformidad con el artículo 431 del Código Civil, se considera empresario a toda persona que ejerce profesionalmente una actividad empresarial, definida como una actividad lucrativa realizada de forma organizada y continua. Las SPZOZ cumplen estos requisitos: prestan servicios de atención sanitaria remunerados (financiados por el Fondo Nacional de Salud), operan de forma continua y organizada, emplean personal y celebran contratos de derecho civil con sus proveedores. No es casualidad que las resoluciones del Tribunal Supremo de 2005 y 2008 (III CZP 11/05, III CZP 82/08) determinaran que los casos que las involucran son de naturaleza mercantil.
La resolución del RDS establece que aplicar la ley de reestructuración implicaría que el Estado aceptara el impago parcial de obras, bienes o servicios. Esta afirmación es una simplificación excesiva.
La reestructuración no consiste en evitar responsabilidades, sino en gestionarlas legalmente, bajo supervisión judicial y respetando los derechos de los acreedores. Su objetivo es salvar la empresa —en este caso, el hospital— y garantizar la máxima satisfacción de las reclamaciones. En la práctica, la reestructuración suele ofrecer a los contratistas más que una insolvencia real, lo que conlleva retrasos informales en los pagos y una pérdida de control financiero.
La falta de acceso a la reestructuración no mejora la seguridad de los pagos, sino que aumenta el riesgo de cuellos de botella crónicos y caos. Es esta situación, y no los procedimientos de reestructuración, la que más socava la confianza en las SPZOZ como socios económicos.
Sindicalistas y empleadores advierten que la aplicación de la ley de reestructuración supondría una pérdida de visibilidad para los centros de salud públicos. Esta es una interpretación exagerada e injustificada.
El carácter público de los hospitales se deriva de su misión, fuentes de financiación y entidades fundadoras, no de su elegibilidad para la condonación de deudas. Las SPZOZ siguen siendo entidades establecidas por gobiernos locales, ministros o rectores, encargadas de implementar el derecho de los ciudadanos a la atención médica. La reestructuración no las priva de esta característica, sino que les permite asegurar la capacidad de realizar tareas públicas a pesar de la crisis financiera.
Por el contrario, la falta de mecanismos de alivio de la deuda amenaza con paralizar las operaciones y, de hecho, limitar la misión pública de proporcionar a los pacientes atención médica ininterrumpida.
No cabe duda de que la intención del RDS es proteger a los empleados y contratistas. Este objetivo está justificado, pero la herramienta propuesta —excluir completamente a las SPZOZ de la legislación sobre reestructuración— resulta ineficaz.
La verdadera protección no reside en mantener la ficción de la "solvencia absoluta" de los hospitales, sino en crear procedimientos que les permitan realmente salir de la crisis. La respuesta no es prohibir la reestructuración, sino adaptar sus instrumentos, por ejemplo, protegiendo plenamente los salarios de los empleados y priorizando a los proveedores de medicamentos y equipos médicos.
En referencia a la resolución del RDS, es imposible no prestar atención a la decisión no definitiva del Tribunal de Distrito de Rzeszów del 25 de septiembre de 2025, cuya justificación fue considerada por los opositores a la reestructuración de las SPZOZ como un indicador de la interpretación correcta de las regulaciones.
En su justificación de la citada decisión, el Tribunal de Distrito de Rzeszów alegó la total falta de capacidad de reestructuración de los centros de salud públicos (SPZOZ) como una de las razones para desestimar la solicitud de aprobación del acuerdo con el Hospital de Distrito de Lesko. Esta afirmación contradice la opinión de la gran mayoría de los profesionales del derecho concursal, como se refleja, entre otros, en la Posición del Instituto de Derecho Concursal y Reestructuración e Investigación sobre Insolvencia sobre la Capacidad de Reestructuración de los Centros de Salud Públicos Independientes, que establece, entre otras cosas, que los SPZOZ tienen capacidad de reestructuración y pueden ser objeto de procedimientos de reestructuración.
Una interpretación sistemática de la Ley Concursal y la Ley de Reestructuración debería llevar a esta conclusión. Asumiendo el principio de racionalidad legislativa, cabe afirmar que la creación de dos catálogos separados de entidades —una sin capacidad concursal y otra sin capacidad de reestructuración— fue intencional. Por lo tanto, dado que las SPZOZ no figuran explícitamente en la disposición que especifica las entidades exentas de la Ley de Reestructuración y son empresarios, no existen razones que les impidan recurrir a los procedimientos de reestructuración.
Como nota al margen, cabe añadir que el 23 de agosto de 2025 entró en vigor una modificación de la Ley de Reestructuración que implementa la denominada Directiva de Segunda Oportunidad. Entre otras cosas, se añadió el artículo 161a, apartado 5, de la Ley de Reestructuración, que dispone: «En el caso de un deudor cuyo concurso no pueda declararse de conformidad con las disposiciones de la Ley de Quiebras, se entenderá por grado de satisfacción en el procedimiento concursal el grado de satisfacción en el procedimiento de ejecución interpuesto contra el deudor por todos los acreedores con cargo a la totalidad de sus activos». En opinión de los autores, una interpretación literal de la disposición citada debe llevar a la conclusión de que el ámbito de aplicación de la Ley de Reestructuración no solo abarca a las entidades con capacidad concursal, sino que también determina indirectamente la capacidad de reestructuración de, entre otros, los centros de salud públicos independientes.
La resolución del Consejo de Diálogo Social constituye una valiosa advertencia, pero no puede considerarse una interpretación definitiva de la ley. Cerrar literalmente el proceso de reestructuración de las SPZOZ perpetuaría su deuda y agravaría la crisis del sistema sanitario.
Desde una perspectiva legal y funcional, debe reconocerse que las SPZOZ tienen capacidad de reestructuración. La tarea del legislador es simplemente adaptar los procedimientos a sus necesidades específicas y garantizar que los intereses de los empleados, contratistas y pacientes estén adecuadamente protegidos.
De lo contrario, en lugar de un sistema de salud, crearemos un sistema de protección de la deuda, y el precio más alto por la adhesión formalista al dogma lo pagarán los pacientes.
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